唐德宗因削藩操之过急，激反泾原士卒，长安陷落，天子仓皇出逃奉天，又遭李怀光叛离，再奔梁州，幸得李晟、浑瑊等将拼死力战，方才收复京师，诛灭朱泚、李怀光二贼，德宗车驾还京，重坐龙廷。经此一难，德宗锐气尽挫，再不敢轻言强征河朔藩镇，只得改弦更张，一面整顿朝纲，安抚民心，一面革除旧有赋税弊政，以充国库，支撑危局。
自安史之乱以来，天下版籍散失，百姓流徙，旧有的租庸调制早已名存实亡。官府征税全无定准，贪官污吏层层盘剥，富户丁多者或为官、或为僧，尽数逃税避役，贫者丁多无所藏匿，只得倾家荡产完税，朝廷赋税日减，国库常年空虚，连边关军饷都时常拖欠，士卒多有怨言。德宗还京之后，深居大明宫紫宸殿，每日翻看各地赋税账册，见府库空虚、民生凋敝，不由拍案长叹：“赋税乃国之根本，旧法败坏至此，非但藩镇难平，连朝廷自身都难以为继，若不改制，大唐危矣！”遂召宰相杨炎入殿商议，决意废除租庸调，推行新税法。
这杨炎颇有才学，深谙理财之道，早年因元载案被贬，德宗即位后拔擢为相，深知旧法积弊已深。闻德宗问及改制，杨炎整肃朝服，躬身奏道：“陛下，租庸调以人丁计税，今版籍散乱、百姓流移，此法已不可行。臣有一策，名唤两税法，可定赋税、充国库、安民心。”德宗龙颜大悦，急道：“卿速奏来，朕细细听之。”杨炎手持奏疏，朗声陈说：“其一，不分主户客户，一律以现居地登籍纳税，流民归籍，税基自广；其二，不分丁男中男，只按资产田亩定税额多寡，富者多纳、贫者少出，公平公允；其三，一年分夏秋两季征收，夏税不过六月，秋税不过十一月，农闲完税，不误耕织；其四，废除此前租庸调及各项杂徭，一切赋税统归两税，敢有官吏另立名目苛索一文者，以枉**罪。”德宗览奏大喜，抚案道：“此乃救时良策，朕准奏！”遂于建中元年正式下诏，遣使者分赴诸道，颁行天下，令诸道州县一体遵行，不得有误。
两税法新规颁行，天下百姓顿觉负担有定，不再受无名苛敛之苦，流民纷纷归乡垦田，商贾也敢安心经营，朝廷赋税有了常额，国库日渐充实，长安太仓粮储渐丰，边关军饷也能按时发放。一时朝野称颂，百官皆道杨炎有宰相之才，德宗也对其愈发倚重，凡理财之事，尽数托付。可杨炎为人恃才傲物，心胸狭隘，掌权之后专与前朝旧臣作对，尤其与新任宰相卢杞结下深仇。这卢杞相貌丑陋，面色如蓝，心地阴狠，极善揣摩上意，深得德宗宠信，见杨炎功高权重、朝野归心，心中妒恨难平，日夜在德宗面前谗毁，罗织罪名。
一日，卢杞单独入殿，叩首泣奏：“陛下，杨炎私建家庙于曲江，此地乃帝王游幸之所，杨炎占风水宝地，暗藏不臣之心；且其贬杀刘晏后，遣心腹遍告诸道，将杀晏之罪推于陛下，收买藩镇人心，其心可诛！”德宗本就因奉天之难对朝臣多有猜忌，听了卢杞之言，不辨真伪，当即龙颜大怒，拍案骂道：“杨炎负朕！”旋即下诏贬杨炎为崖州司马，押解赴任。杨炎行至半途，德宗又听卢杞谗言，下诏赐死，一代理财能臣，竟死于奸相之手。杨炎死讯传开，朝中百官无不寒心，敢言者日渐稀少，卢杞独揽大权，顺我者昌、逆我者亡，朝堂风气愈发昏暗。
国库虽因两税法稍充，可河朔藩镇依旧桀骜不驯。德宗虽不敢再强行削藩，却也想徐徐收回权柄，令诸镇上缴两税、听命朝廷，遂遣度支官吏分赴成德、魏博、卢龙、淄青四镇，督缴赋税。成德王武俊、魏博田悦、卢龙朱滔、淄青李纳四镇，本就因先前朝廷封赏不公再度举兵，虽经战乱暂降，心中依旧不服，听闻朝廷要征两税、收财权，当即齐声抗拒，相约连兵，再拒朝命，发誓永不向长安输纳一钱一粮。
魏博节度使田悦最先发难，召集麾下诸将于魏州府衙设宴，酒过三巡，田悦猛地拍案而起，双目圆睁怒道：“朝廷自奉天之难后，元气大伤，竟还想拿捏我等河朔将士！两税若行，我等财赋尽归长安，兵马粮草从何而来？将士们浴血打拼的地盘，岂能拱手让人？不如齐心合力，联兵固守，看朝廷能奈我何！”麾下大将邢曹俊、孟希祐等人齐声应和，按剑喝道：“愿随节度使死守魏博，绝不臣服！若朝廷敢来，定叫他有来无回！”田悦大喜，当即命人传檄三镇，相约共抗朝命。
成德王武俊接檄后，在恒州升帐点兵，对诸将道：“田公所言极是，我等河朔藩镇，靠的就是自有财赋养兵，若交予朝廷，便是自废武功！”遂斩朝廷征税官吏，传檄天下，拒纳两税；卢龙朱滔素有野心，见四镇同心，当即自请为盟主，在幽州整军备战；淄青李纳占据齐鲁之地，兵精粮足，也驱走朝廷官吏，紧闭关卡，阻断漕运。四镇互为犄角，联兵数十万，布防河北，凡朝廷派去之人，一概驱逐出境，有敢擅入者，当即斩杀，河北之地再成化外之域。
德宗在长安闻报四镇连兵拒命，拒不纳税，气得龙颜大怒，在紫宸殿拍案骂道：“朕念其初降，宽大为怀，不料此辈狼子野心，依旧跋扈如此！朕当再发大兵，荡平河北叛贼！”遂欲下旨调马燧、李晟等将出征。宰相卢杞连忙出班奏道：“陛下万万不可！京师新复，百姓未安，两税法初行，军心未固，若再兴河北之兵，恐国库不支，又生内乱，不如暂忍一时，令诸道整军备战，待天时地利人和齐备，再一举荡平不迟。”德宗听了，想起奉天流亡、食不果腹之苦，心中胆怯，只得强压怒火，准了卢杞所奏，只令各地守军严守关隘，不得与四镇轻启战端，对藩镇连兵拒税一事，只得睁一只眼闭一只眼，姑息容忍。
这边河朔四镇连兵拒命，那边山南东道节度使梁崇义也趁势而起。梁崇义占据襄、邓七州，兵精粮足，见河朔势大，朝廷无力征讨，也决意割据自立，拒不遵行两税法，还暗中遣使，携书信珠宝赴魏博、卢龙，与田悦、朱滔互通书信，相约共抗朝廷，互为援兵。梁崇义对使者道：“你去告知田公、朱公，我山南东道与河朔唇齿相依，朝廷若敢加兵，我便起兵呼应，共分天下！”
德宗闻梁崇义反叛，忍无可忍，在殿上顿足叹道：“河朔未平，山南又反，朕岂能坐视！”遂命淮西节度使李希烈，率本部兵马征讨梁崇义。这李希烈本是安禄山旧部降将，勇猛善战，却野心极大，早有割据之心，得旨之后，假意领旨谢恩，退朝后对心腹道：“天子令我平贼，正是我扩占地盘的好时机，待平定梁崇义，襄、邓七州便是我囊中之物！”遂领兵出征，一路势如破竹，士卒奋勇冲杀，很快攻破襄州，擒杀梁崇义，平定山南东道。
可李希烈平乱之后，非但不还镇交权，反而占据襄、邓之地，扩军备战，收编梁崇义旧部，自恃兵强马壮，也学着河朔藩镇，拒纳两税，不听朝命，还遣使与朱滔、田悦勾结，相约一同称王，分裂天下。李希烈对来使道：“朱公为盟主，我等各自称王，共抗朝廷，他日天下三分，我等共享富贵！”朱滔、田悦得信大喜，当即回书相约，共举反旗。
德宗闻讯，又惊又怒，在宫中连连顿足叹道：“朕用李希烈平贼，不料又生一贼，大唐天下，竟无宁日！”召集群臣商议，满朝文武皆无良策，卢杞只一味推诿，德宗无奈，只得再令坚守城池，不得主动出击。李希烈见朝廷懦弱，气焰日盛，竟于建中三年自称天下都元帅、建兴王，与朱滔、田悦、王武俊、李纳五镇连兵，朱滔称冀王、田悦称魏王、王武俊称赵王、李纳称齐王，五王并立，公然与朝廷分庭抗礼。五镇兵马相互策应，南起江淮，北至幽燕，战火连绵不绝，官军四处应战，疲于奔命。
两税法虽能充实国库，可连年征战，军费浩大，所得赋税大半耗于兵戈，官府为凑军饷，又在两税之外暗加杂征，江淮一带为朝廷赋税重地，百姓负担骤增，卖儿鬻女者不计其数，民怨渐起，盗贼蜂起，地方州县无力弹压，局势越发动荡。官军与五镇叛兵相持日久，互有胜负，马燧、李抱真、李晟等将虽屡战屡捷，却因德宗猜忌、卢杞掣肘，始终不能彻底平定河北。朱滔、田悦等人依托河朔险阻，死守不出，官军粮道遥远，久攻不下，粮草耗尽，只得每每撤兵，藩镇之势愈发稳固，朝廷政令难出关中。
德宗见战事胶着，国库耗损日巨，心中焦躁不安，在宫中日夜忧叹，看着四方告急文书，再无即位之初的英武之气，便想遣使与五镇议和，许以节度使世袭，只求诸镇名义臣服，缴纳少许赋税即可。可卢杞一心邀功，力主再战，在殿上奏道：“陛下，叛贼势穷，只需再添兵马，便可一举荡平，若议和示弱，藩镇愈发轻视朝廷！”德宗左右为难，朝议纷纷，始终难定良策，只得一拖再拖。
此时天下大势已然分明：两税法虽救了朝廷赋税之弊，却无法撼动藩镇割据根基；河朔、淮西诸镇手握重兵，据地自守，连兵拒税，朝廷政令不出关中，昔日一统大唐，早已分裂割裂。官军虽有胜绩，却无力彻底扫平叛镇；藩镇虽强，也不敢贸然进攻长安，双方形成长久对峙之局。军中诸将每每临阵，望着河朔坚城，都按剑叹道：“两税法虽好，奈何藩镇不听，朝廷无权，我等空有杀敌之心，却无平定之日，何时才能还天下太平！”
德宗在宫中独坐龙椅，看着窗外残阳，想起开元盛世的繁华，再看如今藩镇割据、战火纷飞的残局，不由潸然泪下，任由藩镇连兵拒命，苟安关中，大唐国势，自此越发沉沦，再难挽回。